《環保法》再審環保局“排污企業查封權”

12月23日至28日，十二屆全國人大常委會第六次會議將在北京舉行?！董h境保護法》(以下簡稱《環保法》)沒有被列入此次會議的審議范圍。

根據慣例，明年2月底的全國人大常委會會議主要為3月的兩會做準備，不會審議法律議案。這意味著對《環保法》修訂的審議，最早要在明年4月份舉行的全國人大常委會會議上審議。環保部一位官員也向記者證實，將在明年4月的全國人大常委會會議上繼續審議，他還表示，將按照三審后的版本進行第四次審議。

在本次送審的草案中，包含了環保部門可查封污染企業的執法權。而此前，環保部門只有處罰、責令限期整改的權力。

全面修訂

《環保法》的修改牽動了很多人的心。由于高層對生態文明的重視，此前一直有種觀點認為《環保法》修正案極可能在今年底審議通過。

對于這次沒有列入議程，前述環保部官員表示，排期排到了明年4月。然而，也有學者認為，由于十二屆全國人大五次會議決定將《環保法》由修正案形式改為全面修訂，修訂思路與之前的小修小補發生重大變化，再加上要體現十八屆三中全會對于生態文明和環境保護的新說法，六次會議距五次會議只有兩個月時間，很難完成工作，來不及也可能是其沒有列入審議議程的原因。

法律的修正是指法定機關對法律的部分條款進行的修改，是局部的或者個別的修改。法律的修訂則是指法定機關對法律進行全面的修改是整體的修改。

法律的修正通常提出修正案草案，審議機關的審議是針對修正案草案進行的，未作修改的部分不審議。法律的修訂通常提出全面的修訂草案，審議機關的審議是針對草案文本的全部內容，而不是針對修改內容進行審議。

三審版本的《環保法》修正案對增加環境保護財政投入、建立土壤環境調查、監測、評估和修復制度做出原則規定，并且加大了環保部門的執法權，規定縣級以上環境保護行政主管部門可依法查封、扣押企業事業單位的設施、設備。而在此前，各級環保部門并不擁有查封污染企業的權力。

此外，三審稿還明確，受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構在環境影響評價工作中弄虛作假，致使環境影響評價報告書嚴重失實，對建設項目造成的環境污染和生態破壞負有責任的，還應當與項目建設單位承擔連帶責任。

但在上海交通大學[微博]法學院環境資源法研究所所長王曦看來，三審稿最大的特點是就是加強對政府行為的規范，基本上體現了“全面修訂”的思路。三審稿規定，國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織擬訂經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見，實現科學決策。

王曦認為，這一條提出了規范和約束有關環境的政府行為，但也正因為涉及政府行為，改起來難度更大、更難協調。此外，中央政府部門之間和地方政府部門之間，哪些行為需要制約，還沒有研究得很清楚。

環保部另一位官員表示，在10月底的三審會議上，與會的委員提出了不少建議。此前，《環保法》修正案曾經兩次向公眾征求意見。記者采訪的數位接近環保部的人士表示，三審后會否向公眾征求意見尚不確定，但應該還會再和相關部門征求意見。前述環保部官員表示，將在綜合這些意見的基礎上，對三審稿進行修改，在此基礎上于明年4月進行四審。

多法協調

“環保說到底還是和經濟發展關系密切，如何規范政府和企業行為不是很容易的事情，不是單單管好排污就可以了。”王曦表示。

此前，全國人大環境與資源委員會一位官員表示，《環保法》的修改要適應我國的發展階段，如果按照理想的法律來，可能要付出放棄很多產業、導致很多人失去工作的代價，對于那些要下崗的人來說，吃飯更重要。

環保部一位官員表示，大家都想改好《環保法》，但法律的修改只能在現有的框架下去突破。而現有框架涉及了太多利益，尤其是國家發展戰略規劃。該官員表示，“很多污染項目是批出來的，這并不是有沒有走環評程序的問題，而是規劃問題。”

中國經濟的迅猛發展帶來的環境壓力越來越大，已經實行20多年的現行《環保法》則被多位環境學者評為當代中國執行效果最差的法律。在制定實施《環保法》后，全國人大常委會又先后制定了近30部關于環境與資源保護的單行法及相關法，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《礦產資源法》《土地管理法》《海洋環境保護法》等。

北京林業大學生態法研究中心副主任楊朝霞認為，從體系組成上看，當前環境基本法缺失，環境資源立法群龍無首、體系凌亂，以至于環境資源立法相互沖突的地方比比皆是。

中國法學會環境資源法學研究會會長、武漢大學[微博]教授蔡守秋認為，作為環保法律體系中的核心法律，《環保法》的修訂方向，應該升級成為體現“環保是基本國策”的基本法，統領一切環境單行法。所以該法以規定原則為主，不宜規定過細化的條款。

此前，《環保法》修正案的一審稿和二審稿都是依據全國人大環境與資源委員會領導人提出的“小修小補”的思路修改的。記者了解到，環保部和環資委內部對此思路亦頗有意見。

“三審的版本吸收了這些不同意見，包括我們曾經建議的要將約束政府行為寫入。”王曦表示，要約束政府行為就會涉及很多體制和機制問題，這些很難協調和解決。

在王曦看來，要約束政府行為，《行政訴訟法》中的相關條款必須要修改。本月底的六次會議將審議該法的修改。

“《行政訴訟法》是民告官。現行的《行政訴訟法》規定，人民法院只能受理針對具體行政行為的訴訟。但很多環境問題是抽象的行政行為引起的，比如政府的產業發展規劃、招商引資決策等。”王曦稱，這些規劃可能會對環境有污染，比如去年和今年引發群體性事件的PX項目都是在規劃中的。“這些規劃能否算是具體行為，現行的《行政訴訟法》是沒有規定的。”

從法律位階上來看，《行政訴訟法》《民事訴訟法》等都是基本法，由全國人民代表大會制定，而《環保法》是一般法，由全國人大常委會制定，位階在基本法之下。

“公益訴訟之所以難就是難在《行政訴訟法》上。這個法中的相關條款不改，《環保法》就很難對此內容修改，約束政府行為的條款也容易沒有實施的抓手。”王曦表示。

此外，王曦認為，三審版本針對環境公益訴訟主體資格的規定還需完善，目前國內對這個問題研究的非常不夠。

今年7月，環保部政策法規司一位官員李靜云在《中國環境報》上發表了“美國的環境公益訴訟”一文，介紹美國對原告資格的界定是“只有‘其利益被影響或有被影響的可能’的公民，才有資格向法院提起訴訟，原告適格必須滿足實際損害、因果關系和可補償性三個條件。”該文稱，美國這一條款并沒有使環境公民訴訟案件大幅增加，但卻成為環境執法的重要補充，是環保部門與社會公眾共同打擊環境違法行為的有效機制。