去年10月，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）正式發布。作為雙碳"1+N"系列文件中的"1"，該《工作意見》與《2030年前碳達峰行動方案》被譽為實現“雙碳”目標的頂層設計。

在《工作意見》公布后，全國31個省區市陸續公布“雙碳”目標和一系列行動方案，結合各地實際情況，對關鍵年份的目標作出規劃和部署。

地方規劃編制基本完成　多地明確2025年非化石能源占比

《工作意見》對2025年、2030年和2060年三個關鍵年份的目標作出部署。其中對非化石能源消費比重設定了最清晰的目標：在2025年達到20%，2030年達到25%，2060年達到80%。對單位GDP二氧化碳排放下降幅度明確了2025年和2030年的目標，單位GDP能耗下降則明確了2025年的目標。

《工作意見》中的目標和措施為地方提供了指引。此前，中央提出的由“能源”雙控轉向碳“雙控”、鼓勵可再生能源發展、控制化石能源消費、遏制“兩高”項目盲目發展等政策導向，均在各地的規劃中有所體現。

總體上看，各地優先對2030年碳達峰作出了規劃部署。在能源與能耗相關指標中，2025年的非化石能源消費比重目標被最多省市明確，共30個省區市公布了2025年的非化石能源消費比重目標。而各地的經濟發展水平、產業結構、能源結構也決定了實現碳達峰的速度有所不同，期間制定的目標與措施也各有側重。

能耗“雙控”仍是主著力點部分省份優先轉向碳“雙控”

2021年12月，中央經濟工作會議提出，要創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。

盡管能耗強度下降和二氧化碳強度下降都屬于約束性目標，但各地對二氧化碳強度目標設置比較模糊，只有寧夏、黑龍江、青海、貴州、河北提出了二氧化碳排放強度下降目標。

有21個省區市提出了2025年能耗強度下降目標，其中15個省市的目標高于全國較2020年下降13.5%的目標。與此同時，有7個省市進一步明確了2030年的二氧化碳強度下降目標，基本與國家下降65%的目標一致。其中，上海提出了二氧化碳下降70%的高目標。

從各地公布的措施來看，廣東、江蘇等能耗強度相對較低的省份明確提出強化碳排放控制力度，推動能耗“雙控”向碳“雙控”轉變。其他地區在繼續強調能耗“雙控”的同時，也開始關注二氧化碳強度控制，著手建立二氧化碳排放總量控制制度。

我國正處于從能耗“雙控”轉向碳“雙控”的關鍵時期。一方面，一些能耗大省化石能源消費比重高、能源強度高，短期內能耗“雙控”仍是重點任務；另一方面，一些經濟較為發達、能耗強度低的地區已經具備了開展碳“雙控”的條件，如果能借助碳“雙控”的政策導向，提前探索碳“雙控”模式，將有利于以非化石能源的增長，滿足合理的能源消費增長需求，也將對其他地區轉向碳“雙控”起到示范作用。

控制化石能源消費　同時強調能源安全與穩定

化石燃料燃燒是碳排放的主要來源，要構建清潔低碳的能源體系，需要在控制化石能源消費的同時提高清潔能源的消費比重，而與此同時，能源系統的安全與穩定也必須貫穿能源轉型的始終。

煤炭消費比重逐漸降低是實現“雙碳”目標的必然趨勢。共有10個省市預計2025年煤炭消費比重下降到50%以下。山東的下降幅度最大，預計煤炭占一次能源消費比重將從2020年的66.8%下降到2025年的56%，而海南省則對煤電限制發展的態度十分鮮明，提出禁止新增煤電項目。

隨著能源安全問題成為關注的焦點，更多省區市在規劃中，強調能源安全與穩定，通過發展清潔煤電、煤電機組改造等方式發揮化石能源的保障作用。如河北、吉林提到了等容量替代；湖南、內蒙古都提到布局大型清潔煤電機組；青海提出統籌煤電發展和保供調峰，合理建設煤電機組。而“三改聯動”已經成為各地推進煤電轉型的普遍方式。煤電在能源轉型中發揮著支撐保障的關鍵作用，意味著未來一段時間內，我國仍將新建清潔高效的煤電項目。

因地制宜發展非化石能源 占比目標設定南高北低

構建清潔低碳安全高效的能源體系的另一面是提升非化石能源比重，各地的資源稟賦不同決定了發展非化石能源需要因地制宜。

結合各地的規劃來看，15個省區市的目標高于國家2025年20%的目標。17個省區市對2030年的非化石能源消費比重設定了目標，其中11個省區市的目標高于國家2025年25%的目標。

與此同時，各地2025年非化石能源消費占比目標還呈現出“南高北低”的特點。設定較高目標的省區市基本位于南方地區，青海、甘肅兩個清潔能源資源豐富的西北省份的目標也高于全國目標。兩省都將重點投入清潔能源基地建設。

其中，青海提出到2025年非化石能源占一次能源消費比重超過50%，居全國第一。青海的優勢在于非化石能源消費比重已達到47%，并實現了電力供應高比例依靠可再生能源。

與青海相比，甘肅的能源結構仍以煤為主，煤炭消費占比超過一半，但目前省內電力系統調峰能力不足，若以增加新能源電力為突破口加速能源消費結構調整，還需要增加外清潔能源輸送通道，提高電力系統調節能力。

而江西、江蘇、安徽三個南方省份的2025年目標低于20%，其中江西、安徽2020年的煤炭消費比重超過60%，兩省的能源資源稟賦較為單一，可再生能源開發潛力有限，在南方省份中能源結構低碳轉型任務艱巨。

海南則規劃充分利用海上風能資源優勢，提出了2030年非化石能源消費比重達到54%的高目標。

隨著區域一體化深入發展，區域協同“達峰”也可以成為重點城市群下一步探索的方向。長三角、成渝地區已經發布區域碳達峰行動方案，為區域內示范區能耗強度與碳排放強度下降設定目標，區域內多個城市將共同完成包括區域能源、產業、交通低碳綠色轉型等重點任務。