蕭 河

1月9日，自然資源部在《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）新聞發布會上表示，將全面放開油氣勘查開采，允許民企、外資企業等社會各界資本進入油氣勘探開發領域。此舉意味著我國油氣勘查開采領域由國有石油公司專營的市場格局被打破，國內油氣行業將全面放開。這是我國石油石化行業管理體制市場化改革的重大舉措。

本次出臺的《意見》全文總共十三條，包含了礦業權出讓、油氣勘探開采及礦產資源儲量評審備案等重要內容。其中《意見》第五條規定，凈資產不低于3億元的內外資公司均有資格取得油氣礦業權，大大降低了企業的參與門檻。過去獲得油氣勘查區塊探礦權，投標人必須是凈資產10億元以上的內資公司。以后將全面推進礦業權競爭性出讓政策，油氣勘查區塊出讓不再以申請方式獲得，除明確協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓，從而為各類社會資本的進入營造公平環境。

石油行業作為我國能源戰略行業，與能源安全密切相關，長期以來都是由國有企業專營。近些年來，隨著油氣體制改革的不斷推進，各個環節的壟斷局面逐漸被打破。前幾年國家在頁巖氣勘探開采領域開始推行市場化改革，向中國石油、中國石化、中國海油等三大國有石油公司之外的社會資本開放。2018年，中曼石油成為國內第一家獲得探礦權的民營企業。本次《意見》出臺，標志著石油石化上游環節的全面開放和市場化，長期以來上游領域的國企壟斷格局被全面打破。

我國目前油氣體制改革的基本思路是“放開兩頭，管住中間”，即放開上游的油氣勘探開發和下游的銷售環節，管住中間的油氣管道運輸、儲備、接收環節。2019年12月9日成立的國家石油天然氣管網集團有限公司，就是為了“管住中間”，構建“全國一張網”，實現油氣長輸管道的互聯互通，油氣管網設施對各類市場主體同等對待。而下游市場早已經放開，此次文件出臺的目的正是為了推動上游環節的市場化改革。近年來國家在煉化、油品銷售行業對社會資本全面開放之后，現在又在油氣勘探開采行業全面放開，基本形成了石油石化行業上中下游市場全面放開的市場格局。

在此時推進油氣勘探開發領域的開放，一個重要原因在于我國油氣對外依存度不斷升高，國家能源安全風險上升。2019年我國石油對外依存度在70%以上，遠超50%這一國際公認警戒線。加大國內油氣勘探開發力度，提高國內供應水平，成為一個緊迫問題。而開放油氣勘探開發，通過市場化競爭機制讓民營企業、外資企業積極參與油氣開采，有利于提高我國油氣保障能力、激發市場活力、提高效率、降低成本，也有利于拉動整個產業鏈的需求，推動整個行業的發展。同時為各類社會資本特別是民營企業提供了進入油氣行業的市場機會和發展機遇。

從煉油化工和油品銷售放開的結果來看，民營企業得到了快速發展，很快成長為行業的重要力量。如在最早開放的聚酯化纖行業，目前民企已經取得了主導地位；在煉油行業，目前民營煉廠的產能已經超過了3億噸/年，占全國煉廠產能的33%以上。近幾年來民企1000萬噸煉油、100萬噸乙烯以上的大型先進煉化項目紛紛上馬，大有后來居上之勢。

不過油氣行業與煉化行業不同，油氣勘探開發是一個資本和技術密集型行業，具有技術含量高、投入高、風險高的“三高”特點，進入門檻較高。目前我國絕大部分探礦權已經登記在“三桶油”名下，礦產開發資質和油氣勘探開發技術也都集中在幾大央企手中，民營企業缺乏相關的資源儲備、技術儲備和資金及風險承受實力，短期內很難在油氣行業有大作為。近年來頁巖氣行業的發展表明了這一點，雖然前幾年國家在頁巖氣探礦權區塊轉讓上嘗試向社會資本全面開放，但目前社會資本在國內頁巖氣勘探上并無多大作為，只有中國石化、中國石油實現頁巖氣的商業化開發。

但長遠來看，油氣上游市場的政策管制放開意義重大，為推動我國油氣勘探開發行業的持續健康發展建立了市場化的管理體制。在這種市場化的體制機制下，民營企業也最終會成為國內油氣勘探開發行業的重要力量。