當前，能源低碳、高效成為推動世界經濟社會可持續發展的首選，天然氣作為一種優質、低碳、高效能源當然備受青睞。在煤、石油、天然氣三大化石能源中，天然氣含氫比例最低，熱能利用效率高，相同質量條件下熱值最高，碳排放量僅為煤炭的一半。

　　使用天然氣發電，可提高電能生產效率 50%，天然氣熱電聯產等方案是能源高效利用的典范。天然氣作為清潔能源，是城市民用燃料、發電燃料、汽車燃料，也是合成氨和甲醇等化工產品的化工原料。2014 年，世界天然氣消費總量達 3.39萬億m3，其中，居民和商業用氣量約為 7000億m3，工業燃料及原料用氣量約為 1.4萬億m3，發電用氣量約為 1.2萬億m3。20 世紀 70 年代以來，世界天然氣發電產業快速發展，發電用天然氣消費量急劇增加。1970—1990 年發電用天然氣消費量年均增速僅為 3.6%，1990 年以后年均增速達6.8%，2014 年全球發電用天然氣消費量占天然氣消費總量的 37%。1970—2014 年，全球天然氣發電量年均增速超過 5%，在總發電量中的占比由 1971 年的 10.3%提高到 2013 年的 21.8%。

　　美國、日本、韓國及歐洲部分發達國家已將天然氣作為發電的主要能源之一，而我國天然氣發電還處于起步階段。當前制約我國天然氣發電產業發展的因素除資源稟賦、技術裝備之外，相關政策不完善、支持力度不夠也是重要原因。系統分析和總結全球一些發達國家天然氣發電政策與發展經驗，研究提出我國天然氣發電政策建議，對有效降低碳排放和改善大氣環境、加快我國天然氣產業發展、推動能源結構調整等將具有重要意義。

　　1發達國家天然氣發電產業情況

　　1.1主要國家天然氣發電情況

　　1.1.1美國

　　美國天然氣發電主要經歷了兩個重要時期：第一階段，天然氣應用管制時期。1978 年，為確保居民用戶用氣供應，議會制定了《發電廠和工業燃料使用法案》(The Power Plants and Industrial Fuel Use Act)。該法案禁止在新的工業鍋爐和電廠中使用石油天然氣，導致 20 世紀 80 年代天然氣需求大幅下降，市場也轉為多年供大于求態勢。1987 年，政府廢除了這些限制使用天然氣燃料的相關法案條款，從而推動了美國天然氣發電進入快速發展階段。此外，90 年代天然氣價格較低，也是推動燃氣發電機組快速建設的一個重要原因。

　　1998 年，美國天然氣發電用氣量超過居民用氣，所占比重達 20.6%，成為天然氣消費第二大領域。21 世紀初，受氣價逐步走高影響，燃氣發電產業發展速度放緩，但天然氣裝機容量仍持續增加，并高于其他燃料增長。第二階段，頁巖氣革命。隨著水平井與壓裂技術水平不斷進步，近 10 年美國頁巖氣田得到了大規模經濟性開采，推動了天然氣供應大幅增長、價格大幅下降，進而促使天然氣發電成本大幅降低，加之天然氣發電站比燃煤發電建造更為容易、成本更低以及污染排放更少等因素，天然氣發電比重大幅增加，由 1990 年的 11% 左右提升到 2000 年的 16%，進而提升到 2010 年的 23.9%。形成了天然氣替代煤炭的態勢，煤炭發電比例由 2000 年的52% 下降到 2013 年的 39%。

　　1.1.2日本

　　由于地理位置屬于島嶼，日本無法從周邊國家獲取電力，只能依靠本土發電。第二次世界大戰前，日本政府對電力公司實現統一管理。1931 年，日本政府頒布《電氣事業改正法》，隨后成立電力委員會及電力聯盟，加強對電力行業的管制;1942 年，基本形成了由日本發送電公司負責發電，北海道、東北、關東、中部等 9 家公司分區域負責配電業務。第二次世界大戰后，日本經濟重建受到電力供給短缺制約，開始放松電力行業管制，著力進行市場化改革。特別是兩次“石油危機”，促使日本政府出臺了《發電用地周邊整備法》、《電源開發促進稅法》和《電源開發促進對策特別會計法》，推動了電力行業快速發展，并通過建設核電站減少對石油的依賴。石油發電的總發電量占比由 1980 年的 46% 降至 2013 年的 15%，天然氣和煤炭的總發電量所占比重得到提升，天然氣發電量占總發電量的比例由 1980 年的 15% 升至 2013 年的 43%，煤炭發電占比也由 1980 年的 5% 升至 2013 年的 30%。

　　為保持電力供給和消費穩定，日本政府大力補貼太陽能發電等新能源接入電力體系，優化發電結構，在電力行業批發、消費等環節不斷引入競爭機制，逐步形成了目前由 10 家電力公司為主、獨立發電商為輔的發輸配電結構。日本天然氣資源匱乏，發電用天然氣主要來源于進口 LNG。1970 年，日本東京電力公司、東京煤氣公司聯合從美國阿拉斯加進口 LNG 用于南橫濱電廠 1-2 號機組發電。此后天然氣電廠在日本得到快速發展，大型發電企業積極建設 LNG 電站。截至 2014年，日本 LNG 發電裝機容量占總發電裝機容量的 65%以上。

　　1.1.3英國

　　20 世紀 70 年代，隨著英國大陸架天然氣產量迅猛增長，天然氣消費量迅速提高，天然氣一次能源消費占比由 1970 年的 5% 升至 1990 年的 25%。90 年代，英國電力市場私有化改革，推動天然氣快速發展，2000 年天然氣的一次能源消費占比提升至 41%;天然氣發電份額也相應大幅上升，占比由 1990 年的 1.1%升至 2000 年的 29.4%。2000—2010 年，天然氣消費份額相對穩定，2010 年天然氣的一次能源消費占比約為43%。2010 年后，受英國產業結構調整、能源效率提升，以及經濟下滑、煤電和可再生能源競爭等影響，天然氣消費量明顯下滑，一次能源消費占比降至 2014 年的32%。與天然氣行業發展趨勢相一致，英國天然氣發電起步于 60 年代，當時裝機容量比例很低，不足 0.2%;70 年代前半期天然氣發電發展較快，1974 年發電份額已接近 8%，但由于 1973 年第二次石油危機已影響歐洲能源安全，1975 年歐盟委員會發布指令限制天然氣發電，造成 80 年代該產業 10 年停滯不前;90 年代，隨著英國競爭性電力市場改革的開啟和燃氣—蒸汽聯合循環發電技術的成熟，天然氣發電迅速發展，2014年天然氣發電裝機容量為 3378.4萬k W，占全國總裝機容量的 39.75%。

　　1.1.4俄羅斯

　　俄羅斯天然氣資源非常豐富，2013 年全俄天然氣探明儲量為 48.8萬億m3，世界排名第一。多年來，天然氣工業是俄羅斯國民經濟支柱產業，天然氣也一直是發電用主要能源，天然氣發電量占總發電量一半以上。2014 年，俄羅斯天然氣發電量達5065億k W˙h，占總發電量的 47.6%，其次分別是煤電、水電、核電和油電。

　　1.2發達國家天然氣發電特點

　　美國、日本及歐洲部分發達國家天然氣發電遠高于世界平均水平，各國驅動發展的因素有不同。

　　1.2.1歐美國家主要是由需求拉動

　　歐美國家天然氣發電進入市場之前，天然氣工業已經歷較長時間發展，管網系統發達，市場機制較為完善。20 世紀 90 年代，由于燃氣—蒸汽聯合循環機組比其他發電方式更具競爭力，有力促進了天然氣發電產業規模快速增加。21 世紀以來，美國頁巖氣革命增加了天然氣供應量，天然氣價格更具競爭力，進而推動天然氣發電量不斷上漲。目前天然氣已成為美國最重要電力供應來源之一，2014 年美國天然氣發電量比2000 年翻了一番，2015 年 4 月天然氣發電量首次超過燃煤發電量，占比達 31%。歐洲天然氣發電量占比基本維持在 20% ～ 30% 水平，其中英國占比高達 1/3。

　　1.2.2東北亞國家主要由供應推動

　　由于天然氣資源匱乏，日本天然氣市場發展主要依靠進口 LNG，天然氣發電產業不僅推動了 LNG 接收站和管網設施的建設與發展，也帶動并滿足了民用、商業用氣需求。當今日本 70% 的天然氣用于發電，天然氣發電量占比達 40.5%。韓國起初進口的天然氣主要用于發電，后來隨著民用和商用氣量增加以及核電發電量上升，天然氣發電量占比下降到 2014 年的 24.2%。

　　2發達國家天然氣發電政策及比較

　　為推動天然氣發電產業發展，美國、日本和英國等國均出臺了一系列法規政策。

　　2.1主要發達國家天然氣發電政策

　　2.1.1美國

　　美國天然氣產業發展政策主要體現在供給側方面，如 1989 年美國國會頒布《天然氣井口價格解除管制法》(Natural gas wellhead price deregulation act)、1992 年聯邦能源監管委員會(FERC)頒布 636 號法令、2005年頒布《能源政策法案》(Energy policy act of 2005)等，都促進了頁巖氣開發，增加了天然氣供應;2011 年制修訂的《跨州大氣污染法》(Cross state air pollution law)、《聯邦清潔能源標準》(Federal clean energy standard)等法規政策，促使老舊煤電廠淘汰、天然氣發電產業發展，使天然氣成為最重要的發電能源。美國天然氣產業發展主要政策如下：

　　(1)1938 年《 天然氣法》(Natural gas act of 1938)：設立跨州管道的聯邦管理機構，授予其設定“公正與合理”價格的權力，同時對公司尋求跨州管道建設與運行的流程進行了規定。

　　(2)1954年菲利普斯決議：美國最高法院決定，《天然氣法》應該包括對天然氣州級管道和井口價格的監管，并由國會授權聯邦電力委員會(FPC，FERC 前身)設定州際井口價格。

　　(3)1978 年《電廠與工業燃料使用法案》(Power plant and industrial fuel use act)：為了解決天然氣供給短缺，嚴禁在新工業鍋爐和新電廠使用天然氣，以確保居民用戶的天然氣供應。

　　(4)1989 年《天然氣井口價格解除管制法》：取消所有對天然氣井口價格的控制，從1993年1月1日起，允許井口價格由市場定價，引入自由競爭。

　　(5)1992 年聯邦能源管理委員會 636 號法令：強制性要求所有管道公司提供公開準入服務，將天然氣銷售與輸送分離，用戶可自由選擇供應商及管道輸送服務商，推動天然氣州際管道公司重組，政府解除天然氣行業管制。

　　(6)2004 年《能源法案》：10 年內政府每年投資 4500 萬美元用于包括頁巖氣在內的非常規天然氣研發。

　　(7)《2005 年能源政策法案》：免除天然氣開采過程中因使用水力壓裂而容易受到《清潔能源法案》(American clean energy and security)、《清潔水法案》(Clean water act)、《安全飲用水法案》(Safe drinking water act)，以及更為廣泛的《綜合環境響應、補償和責任法案》(Comprehensive environmental response, compensation and liability act) 的約束條款。同時，對油氣生產和增采實行稅收刺激，規定 2006 年投入運營的生產非常規能源的油氣井可在 2006—2010 年獲得每桶油當量 3 美元的補貼。

　　(8)2011 年以來，修訂的《跨州大氣污染法》、《有害空氣污染物國家排放標準》(National emission standards for hazardous air pollution)和《大氣清潔法案》(Clean air act)：嚴格汞、二氧化硫、碳氧化物等污染物排放限制，對現有發電站的碳排放進行管制，促使老舊煤電廠淘汰。

　　2.1.2日本

　　日本從法律法規、產業政策、稅收政策、融資政策等多方面支持天然氣發電產業發展，特別是靈活多樣的定價政策保障了在天然氣發電產業初期的盈利水平;實施天然氣在能源類中稅價比最低、熱電聯產等相關優惠政策，形成了天然氣發電與煤電、油電的合理比價關系;通過對外簽訂《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》，以及《國民保護法案》等 7 項與“有事法制”相關的法案，建立情報交換中心等舉措，全面保護天然氣發電企業的投資和經營安全。

　　2.1.3英國

　　英國充分運用市場化機制與手段，通過推進天然氣和電力市場化改革、消除天然氣發電投資壁壘、加強天然氣發電技術研發應用等舉措，保障天然氣迅速增長、平穩供給，使天然氣發電產業在電力市場具備競爭性優勢。特別是建立獨特而高效的天然氣與電力聯合監管機制，減少對市場主體的直接干預，僅在市場無法有效發揮作用時實施必要的政府支持，有效促進了天然氣市場與電力市場的協調運行，推動了英國從煤炭時代向油氣時代的成功轉型。

　　2.2發達國家發電政策比較

　　各國天然氣發電政策既具有共同點，也有不同之處。

　　2.2.1共同點

　　第一，生態環境保護政策是推動天然氣發電快速發展的重要因素。各國政府明確規定發電過程中產生各類污染的處罰機制，推出全國性二氧化碳排放限制體系等政策，有效確保了天然氣發電的環保優勢。

　　第二，完善的法律法規體系是天然氣發電的重要保障。中央及地方政府從行業發展角度均制定出臺相關法規政策，并根據不同階段，針對具體問題制修訂相關法律法規，形成了完善的法規政策保障體系。

　　第三，產業發展初期更強調政策支持。面對前期投入大、技術不成熟、投資回報率低等問題，各國政府紛紛采取擴大進口量、產業扶持、鼓勵核心技術研發、優惠稅收和融資激勵等針對性舉措，為天然氣發電提供全方位的政策支持。

　　第四，產業成熟期更強調市場機制作用。通過建立有效的天然氣發電市場，放開氣電批發和零售價格，推進發、輸電分離等，削弱市場壟斷力量，推動輸電服務提供商向所有電網使用者提供非歧視性公開接入服務，促進了天然氣發電機組裝機容量快速增長。

　　2.2.2不同點

　　第一，天然氣發電在能源戰略中的定位不同。美國、俄羅斯、澳大利亞等國由于天然氣資源豐富、供應穩定，保證了不同時期天然氣發電政策的一致性和連續性;日本等國則因天然氣資源匱乏，存在天然氣供給風險和價格風險，能源政策更注重發展核電、天然氣發電等，確保電力能源多元供應。福島核事件影響過后，日本能源政策或將繼續大力發展核電，其政策調整將會使天然氣發電比重有所下降。

　　第二，市場化程度和開放順序不同。英國天然氣發電企業能夠公平無歧視地接入電網，可直接與用戶進行交易，充分發揮天然氣資源價格優勢，為天然氣發電擴大市場份額掃清體制障礙;日本電力市場開放程度不及美國、英國，日本政府采取了逐步放開天然氣發電批發和零售價格等舉措，目前對自然壟斷屬性的輸電網仍未引入競爭機制。

　　第三，價格形成機制改革順序不同。英國、美國等天然氣資源豐富國家一般從天然氣產業上游推進價格改革;日本等天然氣資源匱乏國家則主要從下游倒推價格改革。

　　第四，著力點不同。美國、英國、俄羅斯等油氣資源豐富國家，影響著全球天然氣定價權，其政策制定不僅立足國際、國內兩個市場，而且考慮油氣比價關系等因素。日本等天然氣主要進口國，在積極尋求國際影響力和定價權同時，政策制訂更注重促進國內天然氣發電產業發展和發電價格下降，以及形成合理的國內能源比價關系。

　　3我國天然氣發電產業發展狀況

　　3.1我國天然氣發電主要情況

　　我國天然氣發電產業發展起步較晚。21 世紀初，伴隨天然氣管道等基礎設施大規模建設，天然氣發電產業取得一定進展。截至 2015 年底，我國燃氣發電裝機容量約為 6637萬kW，占全國發電總裝機容量的4.45%，天然氣發電量為 1658億k W˙h，占全國總發電量的 2.95%，遠低于世界平均水平。

　　3.2主要產業政策

　　自 2007 年以來，我國政府在多個規劃和政策文件中都明確了天然氣發電的發展規劃和目標。《能源發展“十二五”規劃》提出，要有序發展天然氣發電，在東部經濟發達地區合理建設燃氣—蒸汽聯合循環調峰電站，在電價承受能力強的中心城市優先發展大型熱電聯產項目，積極推廣天然氣熱電冷聯供，明確了“十二五”時期全國新增燃氣電站 3000萬kW 目標，而實際上已超目標完成。《天然氣發展“十二五”規劃》提出要穩步實施以氣代油發電等工程，要求電網公司將天然氣分布式能源納入區域電網規劃范疇，解決分布式能源并網運行問題。2014 年 11 月《能源發展戰略行動計劃(2014—2020 年)》明確了“適度發展天然氣發電”主要任務，有序發展天然氣調峰電站。

　　國家在環保、天然氣產業、天然氣價格、分布式能源等政策方面均對天然氣發電產業有所提及，但僅是“理順天然氣與可替代能源的比價關系”觀點式描述，特別是 2013 年國務院《大氣污染防治行動計劃》更明確了“有序發展天然氣調峰電站，原則上不再新建天然氣發電項目”，這對推動天然氣發電產業發展并無明顯推動作用。同時，國家至今尚未出臺促進天然氣發電的稅收、金融等配套政策，特別是當前天然氣發電成本仍大幅高于煤電成本，經濟性差致使天然氣發電產業難以規模化發展。

　　3.3存在的主要問題

　　相比全球主要國家天然氣發電情況，我國在天然氣發電政策、市場、技術、管理等方面還存在突出問題：

　　一是政策不夠健全。我國天然氣發電產業政策還不健全、支持力度小、統籌協調性及可實施性還不夠，難以推動天然氣產業快速發展。

　　二是市場不夠成熟。天然氣發電規模較小，發電量占比較低，發電成本居高不下，天然氣管道、儲氣庫等基礎設施還不完善，供給不夠穩定。

　　三是核心技術未掌握。國內天然氣發電設備企業與國外企業合作存在關鍵技術壁壘，整機設計、熱部件材料制造以及冷卻和隔熱涂層等關鍵技術尚未實現實質性突破，燃機燃燒器、透平葉片等熱部件仍完全依靠進口，整機檢修維護依賴原廠商，檢修維護費用昂貴。

　　四是發電與供氣不協調問題突出。政府相關審批機構、天然氣供應、電力調度及燃氣發電等企業，在燃氣機組裝機容量與天然氣供應量、發電用氣量與發電量、供氣方式與電網調峰等方面銜接不夠，個別地區燃機規模不斷增加而天然氣供應量不足，燃氣發電規模、布局和建設存在無序發展、區域布局不合理、氣源難以支撐等問題。

　　4國外經驗對我國的主要啟示

　　分析總結各國天然氣發電特點、政策，對發展我國天然氣發電產業有以下啟示：

　　第一，嚴格的環保法律、政策發揮了重要作用，促使電廠等市場主體有效利用天然氣資源，擴大天然氣消費。

　　第二，產業發展初期需要完善的政策體系，政府應從稅收、融資、法律法規以及外交等全面給予支持。

　　第三，市場機制在產業發展中起基礎性作用，除天然氣發電產業發展初期政府起主導作用外，為避免企業利用壟斷地位獲取生產者剩余，應逐步引入競爭機制，完善市場制度建設。

　　第四，重視企業在天然氣發電中的重要作用，尊重技術研發規律，形成完善、科學的技術研發體系，支持企業主導核心技術的研發攻關。

　　第五，市場和資源配置全球戰略是天然氣發電產業的重要保障，既要積極尋求進口資源多元化，利用能源金融市場和工具對沖價格和地緣政治風險，又要鼓勵國內能源企業走出去，積極參與天然氣生產和貿易的全球合作。

　　第六，立足本國國情，重視本國資源狀況、經濟階段及其投資周期的影響，避免造成低效投資或出現虧損。

　　5對我國天然氣發電產業發展的政策建議

　　黨的十八屆五中全會明確提出：推動低碳循環發展，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。國際組織和國家間協議也對我國走低碳發展道路形成倒逼壓力，《巴黎協定》已成為世界各國減排的法律約束文件，我國政府承諾“2030 年左右二氧化碳排放達到峰值并爭取早日達峰”，清潔低碳發展已成為我國能源轉型的必由之路。天然氣發電既是可再生能源利用的最佳補充，又是降低碳排放和應對氣候變化的可行技術路線。健全完善天然氣發電產業政策，已成為我國優化能源消費結構、推進能源轉型的迫切任務。

　　5.1明確天然氣發電發展定位

　　為推動天然氣發電業務快速發展，國家能源戰略必須明確凸顯其重要作用的發展定位，破除制約天然氣發電規模化發展的現有體制機制，建議國家將當前天然氣發電產業的“有序發展”定位調整為“加快發展”，并以法律、戰略規劃等形式予以落實。

　　5.2在產業發展初期建立完善的政策體系

　　建議政府盡快完善政策體系，在稅收、融資、法律法規及外交等方面提供全方位的支持。金融政策方面，應鼓勵各類資本和金融資本進入天然氣發電領域，通過與能源企業合作，保障天然氣發電核心技術研發和基礎設施建設的資金來源，以產融結合方式盡快做大做強天然氣發電產業，形成規模效應效益。財政政策方面，應在氣價定價方式與煤炭掛鉤基礎上，建立規范的國家補貼輔助機制。考慮天然氣發電對改善大氣環境的貢獻因素，天然氣發電規模應與各省、市(區)財政補貼能力直接掛鉤，由省級地方政府出臺補貼政策，落實資金來源。

　　5.3推進天然氣發電核心技術研發攻關

　　第一，加強與美國、德國、日本等國家燃氣輪機相關企業和機構合作，引進先進技術與工藝，降低設備維修費用;第二，建立科學合理的自主技術研發體系，加大對天然氣發電設備裝備的研發力度，加快關鍵設備國產化步伐;第三，拓寬企業技術研發融資渠道，鼓勵國內企業與金融資本結合，在政府稅收優惠和補貼條件下，開發核心技術。建議國家有關部門牽頭組織天然氣企業、大型發電集團、知名科研院所及大型裝備制造企業等，開展產—學—研—用聯合攻關，通過建設試驗示范型電廠，盡快掌握燃氣輪機核心技術，實現關鍵設備裝備國產化。

　　5.4理順天然氣發電的比價關系

　　當前新一輪電力、天然氣等行業市場化改革正在推進，市場化交易體系仍不健全，有些政府干預造成天然氣、電力的供求關系發生扭曲。建議盡快放開市場準入，減少政府審批，理順定價機制，有效激勵投資，協調推進天然氣、電力市場的市場化改革進程。

　　5.5建立體現天然氣發電環保、調蓄效能的定價機制

　　考慮天然氣發電清潔特性，建議以貨幣化計入天然氣發電對減排的環保價值。針對天然氣發電的啟停迅速、運行靈活、適合調峰等特點，電網企業應制定專門制度與辦法，通過輔助服務電價對參與輔助服務的天然氣電廠給予一定補償，制定合理的分類氣價，對不同類型、不同規模用戶和峰谷時段采取差異化價格;建立有利于公平負擔、體現用戶和負荷特性的定價機制，引導和促進天然氣消費;科學評價燃氣電廠對天然氣和電力雙調峰價值，研究制定季節性差異化的天然氣價格和發電價格政策。

　　5.6加強天然氣發電項目市場分析和風險評估

　　與國外相比，我國天然氣電廠建設成本和運維成本較高，市場投資需求疲軟，非國有資本進入意愿較低，天然氣短期供應充足，但長期供給波動風險仍較高，天然氣價格相對煤炭缺乏價格優勢。建議集團公司警惕天然氣投資周期與經濟繁榮周期的錯配風險，加強天然氣發電項目的可行性研究分析，充分做好市場分析與風險評估，避免形成低效投資、甚至虧損。

　　5.7研究制定天然氣發電技術、市場和資源配置的全球戰略

　　當前我國天然氣發電面臨天然氣進口依存度高、缺乏定價權等困難，應吸取日本天然氣發電產業發展的經驗教訓，積極參與天然氣生產和貿易的全球合作，推進天然氣進口資源來源多元化，利用能源金融市場和工具，對沖天然氣價格和地緣政治等風險;鼓勵國內能源企業走出去，參與國際能源市場開發和合作，為天然氣發電提供政策支持;將天然氣儲備納入法定儲備，采取民間戰略儲備形式，規定天然氣企業每年至少將相當于一定天數的進口量作為法定義務儲備。