自2011年以來，“霧霾”一詞進入普通大眾的話語體系。地理上的毗鄰與空氣的流動，使得霧霾污染呈現出區域性特征。其中，尤以京津冀區域表現最為突出。實踐證明，傳統依靠地方政府各自為政的治霾方式很容易陷入高投入、低回報的困局，霧霾治理必須打破行政限制，從局部治理走向區域協同治理。

　　目前，各地已經意識到霧霾污染的嚴重性、霧霾治理的緊迫性與合作治理的必要性，治理大氣污染的決心前所未有。京津冀分別出臺了《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》、《天津市清新空氣行動方案》、《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》，聯合成立了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組，共同簽署了《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》。然而，合作行動大多停留在會議制度和極端天氣應急處理上，日常的協同聯動機制尚未真正發揮作用，在構建地方政府間合作規則與信任關系、共享信息與技術等問題上仍面臨著合作困境。

　　區域經濟發展不平衡誘發“搭便車”行為

　　在生態文明建設的統籌要求下，各級政府的經濟發展觀正在逐步發生變化，但以犧牲環境換取經濟增長的發展觀仍有較大影響力，這也成為霧霾“久治不愈”的一大困境。客觀而言，不同地區、城市之間的經濟社會發展差距過大，是導致一些地區經濟增長方式粗放的重要因素。

　　京津冀地區是我國經濟最具活力、創新能力最強、吸引外來人口最多的區域之一。然而，由于京津冀一體化進程長期滯后，河北省經濟社會發展潛力未得到充分釋放。目前，河北省人均生產總值僅為北京的41.2%、天津的38.2%，城鎮化率只有49.3%，環京津集中連片貧困帶有29個縣、266萬人。

　　曾有學者用“吃不下”、“不夠吃”、“沒飯吃”來形容京津冀三地之間的經濟失衡。尤其是相對于北京、天津，河北省的經濟社會發展水平滯后，甚至還存在著“環京津貧困帶”。由于河北多個地方經濟發展水平落后，北京、天津的淘汰產能和污染企業才有了異地的生存空間。產業轉移對河北經濟發展與技術進步起到了一定的推動作用，但也帶來了對環境的污染與破壞，造成河北經濟發展與環境保護之間的矛盾更加尖銳，在區域治理中處于被動地位。可以說，發展差距的客觀存在，使得各地環境問題治理水平參差不齊，區域范圍內霧霾治理的整體效果大打折扣。

　　北京市環境保護局副局級干部、研究員周楊勝在此前召開的京津冀區域環境保護研討會上提出，正是經濟發展不平衡，導致環境治理投入承受力不足。

　　經濟發展不平衡，使得京津冀三地對環境保護的動力各不相同。“各地重發展、輕保護的政績觀仍根深蒂固。河北作為經濟落后地區，面臨經濟發展和環境保護的雙重壓力，多年來始終找不到‘北’。一些地方至今仍不顧資源環境后果，一味發展經濟的沖動還在。”環境保護部環境規劃院副院長、總工程師王金南指出。

　　眾所周知，霧霾現象是在我國經濟社會高速發展過程中產生的，必須通過發展的方式加以解決。只有加快轉方式、調結構，嚴格執行生態環保紅線、環境質量底線和資源消耗上限，走綠色、低碳、可持續的發展道路，才能從根本上扭轉環境惡化趨勢。

　　河北的經濟社會發展水平與京津存在“斷崖式”差距，是京津冀協同發展明顯的“短板”。在河北轉型升級壓力巨大，且與京津差距呈進一步擴大趨勢的背景下，協同發展要從哪里著手呢？

　　發布于2015年12月30日的《京津冀協同發展生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》）突出了協同發展主線，提出打破“一畝三分地”的思維定勢；突出了資源環境生態紅線約束，劃定了生態保護紅線、環境質量底線和資源消耗上限；突出了重點工程帶動，提出實施國土生態整治、清潔水、大氣污染防治等一批重點工程；加強了環境保護制度創新，提出建立跨區域的排污權交易市場，進一步深化資源型產品價格和稅費改革，結合當前改革形勢，建立健全多元化投資機制，積極推行環境污染第三方治理等。

　　《規劃》實施是一個涉及各方利益平衡和博弈的過程。應該說，環境問題本身固有的區域性特點決定了必須實施區域環境保護規劃，只有科學合理、嚴格、統一的規劃設計才能協調各方利益關系，保障經濟發展與環境保護協調發展。

　　業內專家表示，促進京津冀協同發展，應充分發揮京津冀協同發展領導小組的關鍵組織協調作用，盡快壓減高耗能高污染產業，大力培育綠色低碳的新經濟增長點，縮小河北與京津差距，全面提升京津冀協同發展水平。

　　在采訪中，一些業內專家認為，在京津冀協同發展問題上，三地應以問題為導向，尋求解決辦法，采取措施，切忌“同床異夢”，各有想法。如北京著重環境保護，天津希望成為副中心，河北琢磨產業升級、發展經濟。

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為，京津冀的協同發展應明確兩個問題：一是協同發展既不可以作為地方發展非環境友好型經濟的借口，也不能成為地方擴展房地產市場的借口，更不能成為地方擴展工業園區的借口；二是應明確相互間的協調工作，及協同發展面臨的問題。

　　各地方政府不單單是本行政區環境治理的責任主體，還承擔著區域環境合作治理的責任，因而必須打破自家“一畝三分地”的思維定式，堅持環境利益優先于經濟利益、區域利益優先于地方利益的原則。立足區域環境利益，平衡各地區環境權利與義務，共同治理區域重點污染源，防止地區經濟利益綁架區域環境治理。

　　尊重和保護區域環境利益，并不意味著抹殺各行政區域的環境權利。為此應當完善京津冀三地雙向生態補償機制。補償的一般原則是受益方向受損方補償，但是也可以要求經濟實力強、受益多的一方補償經濟實力弱、受益少的一方。可以在中央政府及各部委的協調下，建立京津冀大氣生態補償專項基金，依據京津冀地區13個重點城市空氣質量同比變化情況，由作為協調者的中央政府及相關部委進行考核并下達補償資金額度，用以補償空氣質量顯著改善的城市，懲罰空氣質量明顯惡化的城市。

　　生態補償還可以通過綠色帶動、產業協作等方式進行，在經濟發展困難地區淘汰落后產能、關停污染企業的同時，引導和扶持替代產業發展，構建生態補償的產業扶持政策，緩解經濟發展相對滯后的城市在環境保護與經濟發展之間的兩難困境。

　　區域合作治理的制度規則尚待完善

　　隨著《環境保護法》的正式實施，環境保護部加強了環保督查和執法力度，在推進環境治理戰略轉型等方面取得了積極進展。

　　然而，就霧霾治理而言，相關政策與法律法規的執行力度仍不足，治霾的有效性難以充分保證。在最近的專項督查中，河北石家莊、邢臺、衡水等地仍存在部分企業超標排放、弄虛作假等違背霧霾應急預案相關規定的現象。

　　2000年修訂的《大氣污染防治法》對如何解決區域性大氣污染問題并未涉及，導致區域成員“各自為戰”，與區域合作共治的客觀需要不相適應。霧霾合作治理行動的制度化程度相對較低，剛性不足，多停留在依靠會議磋商等非制度形式的層面，很少以法規或規章的形式加以確定。

　　新修訂的《大氣污染防治法》則專設一章，對重點區域大氣污染聯合防治作出了規定，明確由國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調重點區域內大氣污染防治工作。

　　此外，京津冀霧霾合作治理過程中還存在著不同地區技術標準、業務規范不統一的現象。就大氣污染物排放標準而言，在國家一般控制要求、國家特別排放限值之外，三地還各自制定了地方排放標準，造成同一行業在不同地區標準不一，限值水平差距明顯。

　　以在用燃煤鍋爐二氧化硫排放限值為例，北京執行北京地方標準DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家莊執行國家特別排放限值；河北其他地區執行國家一般控制標準，限值差距為20～40倍。此外，三地排污費收費標準也不統一。總體來看，北京的污染物排放標準、排污費征收標準要高于天津、河北，一些省際交界地區的排污企業會向標準“洼地”轉移，從而使霧霾合作治理效果大打折扣。

　　英美等發達國家的大氣治理經驗表明，應在制度層面上建立共同遵守的合作規則，促使地方政府間合作走向常態化、規范化、法制化。因此，我國還需進一步完善《立法法》，為地方政府間協議賦予法律地位和效力，促使政府間對區域大氣污染的協同共治落到實處；將PM2.5的監測、治理、防控等過程寫入法律加以保障落實；在區域立法層面，出臺京津冀地區統一的大氣污染防治專項法規，統籌大氣污染物排放標準、統一重污染天氣預警分級標準，同時明確環境合作治理的內容和規則，明確各地方政府共同但有區別的具體職責，賦予環境聯合執法機構相應的行政執法權，為跨行政區域環境執法提供法律依據。

　　技術資源開發與信息共享機制還不成熟

　　霧霾治理中地方政府經常處于“自掃門前雪”的狀況，對霧霾合作治理統一行動的積極性和治理效果期望值不高，對其他地方政府缺乏足夠信任。目前，京津冀各環保局網站只發布本地各區空氣污染指數，卻不顯示其他兩地的空氣質量信息。

　　同時，各地的《重污染天氣應急預案》雖然都對本地在重污染天氣時采取的預警和響應措施作了詳細安排，但是對于周邊省市發生重污染天氣時本地應采取哪些預防及配合措施并沒有作出規定，對于發生區域性空氣重污染事件時各地政府如何應急響應、聯合行動，也沒有作出規定。

　　在技術資源開發方面，目前對于京津冀地區霧霾形成機理、來源解析、遷移規律和監測預警等方面的研究還不成熟，難以為霧霾治理提供科學支撐。現有的大氣污染物監測以地面監測為主，高空監測、動態監測能力不足，有些監測站技術設備不夠先進，無法準確區分霧霾和潮濕。此外，兩市一省主要通過大氣污染治理聯防聯控會議實現信息共享和信息溝通，依托信息技術整合的跨部門業務合作還不成熟。

　　信息資源共享方面，在以行政區劃為基本單位的傳統治理模式中，各地政府為信息資源開發和建設投入了大量時間和高額成本，出于成本—收益的考慮，地方政府可能會將信息“選擇性共享”甚至“信息壟斷”，從而造成信息資源的分布不均衡與重復開發。同時，各地政府在進行信息開發與建設時，根據工作特點和需求標準采用的數據格式、信息系統有所不同。

　　清華大學教授郝吉明指出，當前各地開展的監測研究存在地方保護主義，各政府之間存在著隱性的信息藩籬，即使同一地方政府下的環保部門、氣象部門、交通部門之間的高精度數據共享也存在很大困難。

　　發達的大氣環境信息共享系統，是霧霾治理的重要技術支撐。實現“到2017年京津冀PM2.5濃度在2012年基礎上下降25%左右”的目標，需要建立以信息技術為依托的京津冀大氣污染信息共享系統，打破信息能力和信息類型的限制，將知識和信息的孤島連接起來，創造一個虛擬的協同工作空間。

　　面對信息爆炸時代的海量數據，要想有效治霾，不僅需要各地政府在霧霾監測數據上實現整合，還需要依靠技術研發推動霧霾的來源解析、演化、降解等問題的系統研究。對霧霾的系統研究耗資巨大，任何地方政府都無法獨自承擔。采用中央政府行政介入基礎設施建設、與高等科研院校有效合作進行技術攻堅、各地政府聯合建設的模式，可行性更高。

　　現階段各地政府大氣污染治理的技術與設備投入機制尚不完善，人才資源共享尚不充分，可以考慮建立兩市一省環保部門與治污部門合作共治的長效機制，通過互聯網技術構建信息與技術共享空間。

　　此外，區域信息共享系統還需要各地政府對以往所持有的碎片化信息，按照統一標準進行整合。通過信息系統的共同建設、共同研發、共同使用，減少信息共享不足、不均和不暢，為準確把握、分析、研判和預報區域大氣污染狀況提供保障。