導語：誰能名正言順成為PPP項目的實施機構呢？梳理當前相關政策以及特許經營協議公法性質對此的爭論，本文簡要分析為什么國有企業可以成為PPP項目的實施機構，值得一看，這是市場化發展的必然，也是政府服務職能強化的體現。

兩部門各執一詞，國有企業究竟能否成為項目的實施機構？

財政部：我國對PPP項目實施機構的政策規定最早是財政部于2014年11月29日發布的《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）（以下簡稱113號文），其第十條規定：“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。”據此規定，有三類主體可以作為PPP項目實施機構：一是政府；二是政府指定的有關職能部門；三是政府指定的事業單位。

發改委：就在該政策頒布不久，國家發改委2014年12月2日發布的《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）規定：“按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。”據此規定，有四類主體可以作為PPP項目實施機構：一是行業管理部門；二是事業單位；三是行業運營公司；四是其他相關機構。故國有企業中的行業運營公司或者其他國有平臺公司作為實施機構是符合國家發改委對實施機構的界定。

我國迄今為止對PPP項目實施機構主體性規定的最高法律效力層級文件是2015年4月25日發布的國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部委令第25號文《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。其中對特許經營項目的實施機構界定體現在第十四條：“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。”“有關部門或單位”，是一個基本沒有邊界的概念，這與《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》的規定基本相同。

結論

從現階段法律文件的效力等級上，應當以六部委令第25號文的規定為準，即縣級人民政府委托的有關部門或單位可以作為實施單位，當然也可以理解為縣級人民政府委托的國有的行業運營公司或政府投融資平臺公司也同樣可以作為實施單位。

特許經營協議的公法性質能否成為否定國有企業作為PPP項目實施機構的依據？

有學者認為，特許經營協議是非平等主體之間簽訂的行政合同，而非民商事合同，而國有企業非行政主體，作為PPP項目實施機構來簽署特許經營協議，不具有合法性。筆者認為這種觀點值得商榷。

首先，特許經營是PPP合作模式的一種，而非唯一。PPP項目合同可以是特許經營協議，也可以是委托管理合同，甚至可以僅僅是股權合作協議。換句話說，如果PPP項目不涉及特許經營的領域，僅僅是一政府委托管理的PPP項目合同，作為政府授權的國有的行業運營公司或政府投融資平臺是否就一定沒有資格簽訂。

其次，PPP政府方主體是否一定得具備簽訂特許經營協議的主體資格才可以成為PPP項目的實施機構。從實施機構職責角度看，不管是財政部還是發改委，對實施機構的職責無非包含以下幾點：第一、負責項目的準備工作（包含項目識別論證、方案編制）；第二、負責項目采購；第三、項目合同簽訂；第四、項目的監管以及合作期滿后的移交。顯然，簽訂項目合同是PPP項目實施機構的職責之一。拋開簽訂PPP項目合同不談，PPP的實施機構更多的代表政府方具體承辦具體的組織、論證和采購及監管工作。這些工作并不一定只有行政主體才有資格從事，行政主體也可以在法律法規的規定下將這些工作通過行政授權或者行政委托的方式授予給社會組織，比如《南京市軌道交通條例》第六條第二款規定：市人民政府確定的軌道交通經營單位負責本市軌道交通的建設和運營，并按照本條例的授權實施行政處罰，即將部分行政權力授予給了行業運營公司。

再次，PPP合同在實踐中是一個合同體系，并非僅僅只是一個特許經營協議。PPP項目合同體系中存在一個項目公司合資經營協議，該協議是政府方與社會資本股權合作主要合作文件。從財政部113號文的規定看，項目公司的合資經營協議可以由政府委托的國有企業作為出資單位與社會資本進行簽署。在當下PPP項目合同的性質還不是很明朗的前提下，國有企業，尤其是國有的行業運營公司或政府投融資平臺雖不能作為行政主體與社會資本簽訂特許經營協議，但可以作為項目公司合資經營協議的簽約主體。因此，PPP項目合同實施機構的認定不應當以PPP項目合同簽約主體的適格性為唯一標準。

法律實踐作保，國有企業做實施機構有理有據

從前文論述的實施機構的職責來看，PPP項目的實施機構主要是承擔具體的項目準備及談判工作，因此，PPP項目的實施機構應該由一個了解項目所在行業或者市場運作規律的機構來承擔。行業運營公司或政府投融資平臺公司作為政府的下屬單位，比行政機關更為了解市場規律及行業信息，若以其作為PPP項目的實施機構，將更有利于項目市場屬性的體現，避免公私權的直接沖突。

有專家認為這可能導致所謂的政企不分，但我們認為恰恰相反，當前國企改革的兩大主題，一是分類管理，一是向資本運營和資本投資公司轉型。在分類管理的基礎上，國有資本運營和投資公司將站在資本維的角度依托公司法對PPP項目公司進行管理，而非傳統的直接涉足資產經營。

與此同時，政府站在公共利益的維度，依托公權力對項目公司進行監管，監管對象是項目公司而非某方股東則更顯合理有效，特別是目前很多PPP項目公司的社會資本本身就是央企或大型國企，如果我們無視這一事實，那無異于掩耳盜鈴。