PPP模式已由“公私合作”異化為“公公合作”
作者： 2016年09月23日 來源：互聯網 瀏覽量：
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當前，我國PPP模式已由“公私合作”異化為“公公合作”，危害性較大，必須探討原因，提出由“公公合作”回歸“公私合作”的對策。
當前，我國PPP模式已由“公私合作”異化為“公公合作”，危害性較大，必須探討原因，提出由“公公合作”回歸“公私合作”的對策。
“公私合作”異化為“公公合作”的事實
1.PPP的本意是“公私合作”。PPP在學術界被翻譯為公私合作伙伴關系，亞洲開發銀行認定“公共部門”的范疇為部委、司局、地方政府和國有企業，認定“私人部門”的范疇為私營企業和投資者個人。世界PPP實踐史顯示，作為PPP模式的發源地和PPP發達國家，英國現有基礎設施PPP項目60%以上是由私人資本出資的。
2.中國PPP實質上是“公公合作”。中國政府將PPP翻譯為政府和社會資本合作，與學術界在認知、制度設計上區別于第二個P(Private)，“社會資本”的范疇除私營企業和個人投資者外，更包括了國有企業和地方政府融資平臺公司。《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報》(第3期)顯示，民企占比36%，非國企合計占比45%，國有企業和地方政府融資平臺公司成為PPP項目建設的主要力量。
3.國際權威機構對中國PPP“公私合作”異化為“公公合作”事實的定性評估。目前，中國PPP項目合同大多數由公共部門和國有企業雙方簽訂，國際上一般不將這種合同視為PPP。英國基礎設施局在其為中國撰寫的報告《如何為中國PPP發展創造有利環境》中指出，中國PPP模式最恰當的歸類是成熟的PPP模式之前的過渡結構。
PPP模式“公公合作”的危害性
1.未能實質性地轉移政府債務風險。國有企業作為社會資本參與PPP項目，意味著項目債務從地方政府資產負債表轉移到國企資產負債表上，純國資背景的聯合體如果出現債務風險，地方政府將為國有企業和融資平臺的風險“兜底”。
2.未能提高PPP項目運營效率。發展PPP，就是希望借助公私合作方式，在基礎設施和公用事業領域引入私人部門效率決策機制，從而提高經濟運行效率。而國有企業往往治理結構不夠合理，非完全市場導向決策，國有企業把控的PPP項目大多未經過市場檢驗，運營效率較為低下。
3.未能可持續性地擴大PPP項目建設資金規模。我國借助PPP模式的初衷是解決政府基建融資難問題，政府希望盡可能多的私人資本參與。我國民營企業占固定資產投資總量的65%左右，“公公合作”局限于體制內，未能有效吸納私人資本參與，也未能建立起延展建設資金規模的長效機制。
“公私合作”異化為“公公合作”的原因
1.政府放寬社會資本范疇。財政部2014年11月下發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規定，社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。然而，國務院辦公廳2015年5月轉發的財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》明確，符合一定條件的本級政府所屬融資平臺公司也可作為社會資本方參與PPP項目，放寬了社會資本的范疇。即，對已建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地PPP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。
2.PPP項目利潤率偏低。調研表明，現階段盈利能力強的PPP項目預期收益率為8%-9%，低一些的則在4.9%-6.5%左右。民資參與PPP項目的商業利潤率底線是8%-10%;國有資本(特別是平臺公司)承擔部分政府職能，可以接受PPP項目虧損，債務留待政府救濟。造成PPP項目利潤率低的原因有很多，比如融資成本偏高、定價調價機制僵化、財政支付保障能力差、土地連片開發受到土地政策限制以及稅收優惠政策不明朗等，但最主要的原因是官方“盈利不暴利”的綜合利潤率確定原則，實際操作過程中執行微利原則。
3.政府與社會資本的地位不平等。2014年12月下發的《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》明確，政府與社會資本是基于PPP項目合同的平等法律主體。然而，發改委、財政部、住建部等六部委2015年4月聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第五十一條規定，對于政府與社會資本爭議的解決途徑，特許經營者“可以依法提起行政復議或者行政訴訟”，這表明基礎設施和公用事業特許經營的民事合同性質已更改為行政合同性質。一方面，私人資本在與政府的商業合作中地位不對等，話語權較弱;另一方面，國有企業與政府間存在隸屬關系，習慣成為體制內的行政指導對象。
由“公公合作”回歸“公私合作”的對策分析
1.按照市場深化原則，分類、分階段收縮社會資本范疇。
其一，分類推進社會資本回歸私人資本。按照PPP項目的公共性程度與資本的國有化程度相匹配原則，將經營性PPP項目社會資本范疇確定為民營企業，將準經營性PPP項目社會資本范疇確定為混合所有制企業，將純公益性PPP項目社會資本范疇確定為國有獨資企業。
其二，分階段推進社會資本回歸私人資本。首先，對分類推進工作進行試點;其次，按照充分發揮市場配置資源決定性作用原則，打破分類界限，鼓勵民營資本廣泛參與PPP項目，限制國有控股企業參與PPP項目，禁止國有獨資企業參與PPP項目。
2.將PPP合同定性為民事合同。
其一，盡快制訂《特許經營法》和《PPP法》，在“爭議解決”部分，應明確規定，特許經營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起民事訴訟。改現行的行政訴訟為民事訴訟。
其二，修改《行政訴訟法》第十二條。2014年11月修訂的《行政訴訟法》第十二條規定，行政訴訟受案范圍為“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”，筆者建議刪除“特許經營協議”。
3.創造條件，確保社會資本獲取正常利潤。
其一，創新財政、金融、土地和價格等支持與激勵制度，提升PPP項目盈利能力。具體包括以下舉措：建立PPP長期預算與支付保障制度，增加土地出讓收入用于基建PPP項目的支出比例，適度減稅;創建引導基金，引入險資、依托和資產證券化，銀行實行分時段貸款;明確所有權國有的PPP項目用地為劃撥用地，不必“招拍掛”;摒棄“成本+利潤”的定價制度，建立以效率為基礎的定價調價制度。
其二，確定社會資本的正常投資回報率為社會平均利潤率。在政府與社會資本競爭性談判過程中，結合項目的市場需求、融資成本、建設運營成本、支持與激勵政策等各項因素，明確PPP項目的正常利潤率為社會平均利潤率，并以合同的形式予以約定。
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