通過(guò)PPP將社會(huì)資本(尤其是私人資本)引入公共服務(wù)領(lǐng)域后，政府需要建章立制，并采取相應(yīng)的政策措施來(lái)維持社會(huì)資本的合理訴求與社會(huì)公共利益保障之間的平衡關(guān)系，只有如此，才能推動(dòng)PPP的穩(wěn)定發(fā)展。而在眾多的政策措施及制度安排中，稅收法規(guī)是極其重要的組成部分。

　　學(xué)者觀察

　　推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式(簡(jiǎn)稱PPP)，需要有相應(yīng)的政策措施作為支撐，除了必要的行政管理體制改革外，有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策、法律制度也需要改革與完善。在經(jīng)濟(jì)上，PPP的成功運(yùn)行是建立在項(xiàng)目自身“財(cái)務(wù)平衡”的基礎(chǔ)上的，而在此方面，稅收激勵(lì)措施又有著不可或缺的作用。在與政府的合作過(guò)程中，由于稅收是社會(huì)資本不能控制的變量，其高低及變化將直接影響著社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)成本與服務(wù)價(jià)格水平，PPP稅收法規(guī)制度的設(shè)計(jì)成了決定PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素。所以，需要及時(shí)地對(duì)現(xiàn)行稅收法規(guī)政策作出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充與修訂，以實(shí)現(xiàn)PPP的穩(wěn)定發(fā)展。

　　目前，我國(guó)還沒(méi)有制定專門(mén)的法規(guī)政策來(lái)解決PPP的涉稅問(wèn)題，為了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，只能比照適用某些既有的稅收法規(guī)及政策措施。通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，與PPP項(xiàng)目緊密相關(guān)的稅收法規(guī)政策主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅及增值稅兩個(gè)稅種的征收優(yōu)惠措施上，即企業(yè)所得稅優(yōu)惠方面的法律法規(guī)、增值稅優(yōu)惠方面的政策以及投資抵免政策。

　　與PPP有關(guān)的稅收法規(guī)政策的不足之處

　　PPP是政府與社會(huì)資本就公共產(chǎn)品的提供事宜建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，在此伙伴關(guān)系下，公共產(chǎn)品的提供既有別于傳統(tǒng)的政府從“生產(chǎn)”到“提供”的一條龍服務(wù)模式，也有別于完全市場(chǎng)化的私人提供模式。對(duì)于涉身其中的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司而言，顯然不能按普通納稅人待之，但現(xiàn)行稅收法規(guī)及政策還不能適應(yīng)PPP的發(fā)展，存在著以下若干問(wèn)題：

　　1.沒(méi)能考慮到PPP的一些特殊涉稅問(wèn)題。

　　如，在TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交)模式下，存量項(xiàng)目在政府與社會(huì)資本之間兩次轉(zhuǎn)讓時(shí)可能存在的重復(fù)征稅問(wèn)題;在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間，社會(huì)資本獲得政府補(bǔ)助后的納稅問(wèn)題;在出售回租模式(盡管有關(guān)部門(mén)還沒(méi)有將此模式包括在PPP中)下，如果特許經(jīng)營(yíng)期遠(yuǎn)超過(guò)有關(guān)資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)壽命時(shí)，資產(chǎn)所有權(quán)如何處理問(wèn)題，以及PPP項(xiàng)目未抵扣完的進(jìn)項(xiàng)稅能否申請(qǐng)稅收返還，等等。

　　2.稅收優(yōu)惠政策覆蓋面過(guò)窄。

　　前面提到的企業(yè)可享受的所得稅及增值稅優(yōu)惠政策，主要是在2008—2009年之間制定的。當(dāng)時(shí)的大背景是，為了減少歐美金融危機(jī)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利的影響，政府制定了激勵(lì)企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，這些政策并不是針對(duì)PPP模式的運(yùn)用而出臺(tái)的。因此，也存在著如下的問(wèn)題：(1)政策優(yōu)惠覆蓋范圍有限。PPP模式在公共交通(公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、城市軌道交通等)、公用設(shè)施(供電、供氣、供水、垃圾處理、污水處理等)以及社會(huì)公共服務(wù)(醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老、保障房等)等領(lǐng)域有著廣泛的運(yùn)用。依此對(duì)照當(dāng)時(shí)財(cái)政稅務(wù)部門(mén)制定的鼓勵(lì)企業(yè)投資的稅收優(yōu)惠政策，顯然，其覆蓋面很有限，沒(méi)有將上述領(lǐng)域的所有項(xiàng)目都涵蓋在內(nèi)。(2)政策優(yōu)惠期有限。當(dāng)前的所得稅優(yōu)惠是 “三免三減半”，期限短，而PPP項(xiàng)目多是投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，短則三五年，長(zhǎng)則二三十年。所以，在制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)，應(yīng)按PPP項(xiàng)目的全生命周期來(lái)設(shè)計(jì)。

　　3.稅收減免政策與當(dāng)前的稅制改革不相適應(yīng)。

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度，企業(yè)所得稅、增值稅均屬于中央與地方的共享稅種。在既有的稅收減免政策中，無(wú)論是所得稅的減免，還是增值稅的減免，都是一律全減或全免。這種“一刀切”的做法，顯然忽視了公共品在受益范圍以及中央與地方在相應(yīng)支出責(zé)任上的差別。除了全國(guó)性的PPP項(xiàng)目外，眾多的PPP項(xiàng)目都是地方性的。PPP項(xiàng)目建成后，其產(chǎn)出的就是公共產(chǎn)品，其中，地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，屬于地方政府的事權(quán)，對(duì)應(yīng)的則是地方政府的支出責(zé)任。在對(duì)地方性PPP項(xiàng)目實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時(shí)，減免的應(yīng)是地方稅或共享稅中屬于地方享有的部分，而非全部。如果不只是針對(duì)地方享有的稅收進(jìn)行減免，而是連同中央分享的部分也進(jìn)行了減免，其實(shí)質(zhì)構(gòu)成了中央對(duì)地方性PPP項(xiàng)目的直接補(bǔ)貼或是中央對(duì)地方的間接轉(zhuǎn)移支付。這不僅與當(dāng)前提出的要在中央與地方之間建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制相違背，也會(huì)造成地區(qū)間新的不公平問(wèn)題，因?yàn)樵绞前l(fā)達(dá)的地區(qū)，越有能力建設(shè)更多的PPP項(xiàng)目，享有中央在此地區(qū)減免的稅收就越多。