特許經營和PPP的關系究竟如何確定?二者之間究竟是覆蓋關系，交叉關系，還是平行關系?這是一個至今沒有確切答案的老命題。而模棱兩可的概念直接帶來了操作層面的困難。

各地PPP項目推介工作依然風生水起，但PPP項目落地難已是業界共識。截至今年2月29日，納入財政部PPP綜合信息平臺的7110個項目，實際開工 351個，不足5%。對此，10多年來曾先后為總額近3000億元的PPP項目提供過法律服務的中倫律師事務所高級合伙人王霽虹律師，笑稱自己是“天天在一線和各種問題打交道的人，看慣了各種落地難。”

混亂的政策規定已成為實施層面的障礙

業界對于中國PPP制度的頂層設計更加統一、規范、清晰的呼喚已經不是一天兩天了，早在2014年12月初，有關部門在同一天連發多文，就讓當時的第三方服務機構感到有些無所適從。而在經過了1年多數十份政策文件的“密集轟炸”之后，頂層設計的缺失成為實施層面的現實障礙。

首先，特許經營和PPP的關系究竟如何確定?這是一個至今沒有確切答案的老命題。不同的專家學者，對于兩者的定義也幾乎是千人千面。至今沒有一個規范文件明確指出這二者之間究竟是覆蓋關系，交叉關系，還是平行關系?模棱兩可的概念直接帶來了操作層面的困難。

舉例而言，通常參與PPP項目的社會資本，都是具備相應總承包施工資質的大型建筑施工企業，或者是由財務投資人與大型建筑施工企業組成的聯合體。在項目實施過程中，作為項目投資人的建筑施工企業希望通過與其所設立項目公司直接簽訂施工合同，賺取項目工程施工利潤。在《招標投標法實施條例》中有明確規定，“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”的，可以不進行招標，也就是說如果相關大型建筑施工企業中標，則可依據前述規定直接與所設立項目公司簽訂工程施工合同。

“我做過一個客戶的項目，都已經公開招標中標了，PPP項目中標通知書都發了。但政府的律師說不行，你施工得要去重新招標。為什么呢?因為這個是PPP項目，而施工不需要二次招標針對的是特許經營項目。我們說對于這個項目特許經營和PPP就是一回事，政府說你拿出法律依據來，我們在諸多規范性文件中搜尋，確實沒有找到明確的依據，于是只好作罷。”王霽虹說道，“結果導致中標通知書都發了，施工這個關鍵環節又得重新招標，那就意味著，施工最起碼要讓利幾千萬元甚至更多，白白犧牲的是社會投資人的利益。”

其次，上位法的缺失為項目實施徒增障礙。王霽虹表示，目前出臺的文件，都是部門規章、規范性文件，當遇到了與稅法、公司法、價格法等高位階法律規范相沖突的情況，全都得讓位。即便現在先按下位法的規范性文件簽署了，日后一旦發生糾紛，現在簽署的內容仍然存在很大的不確定性，這是項目實踐中最大的無奈，也就是為什么PPP項目落地難。

“我曾經處理過一個國家體育館及奧運村的BOT項目，該項目是拿一個不掙錢的體育場館，捆綁了一個掙錢的房地產項目來招標的。招標文件上說，該房地產項目是免交土地增值稅的。而社會資本也是以此為前提來測算自己的經濟成本和收益的，土地增值稅將近1億元。”王霽虹表示，“可是當項目已經開始進行，到了要交稅的環節，當地稅務局說我們不知道你這特許經營項目(當時尚沒有PPP的概念)有什么特殊性，我只認稅務總局的文件。除非你能出具稅務總局有關免除你土地增值稅的文件，否則我不可能給你特殊處理。時隔數年，這一遺留問題至今未能解決。”

另外，國家相關部委的不協調導致地方操作的條塊分割。“各地財政部門只認財政部的一系列文件，發展改革委只認特許經營。此外不僅各地財政部門、發展改革部門有項目庫，有的地方住建委也有項目庫。庫設在哪個部門下面，往往是平衡較量的結果。”王霽虹感嘆道，基本概念是不統一的、法律是缺失的、項目庫是混亂的，對于未來投資成本和收益，社會投資人往往心中沒底，PPP能否健康良性地長久發展著實令人憂心。

清晰界定特許經營與PPP是頂層設計的當務之急

對于業界幾經呼喚的頂層設計，國家發展改革委日前表示，《基礎設施和公用事業特許經營法》爭取三季度形成送審稿上報國務院，并明確開門立法、各部門統籌協調的立法思路。而財政部日前也表示將加快推進PPP立法工作，只是尚未進入國務院立法計劃的PPP法，有實質性進展

可能尚需時日。