十八屆三中全會改革決定、五中全會的規劃建議、近幾年國務院政府工作報告，均對PPP提出了明確要求;全國“兩會”期間，新華網還專門發布了《“十三五”中國要上的100個大項目》。目前，“十三五”規劃綱要已經過第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決并高票通過，將對PPP發展給予規劃引導，但全文正式發布還需要一段時間。那么，“十三五”期間我國PPP投資趨勢如何?有哪些重點項目和投資機會?本文將做一些解讀，以供參考。

　　一、“十三五”國內PPP投資發展趨勢

　　一般認為，PPP在中國不是新鮮事物，過去國內主要是以特許經營的方式在探索和實踐，建設部還專門出臺了部門規章，各地也出臺了管理辦法或條例，并以BOT、TOT的形式落地了不少項目，發揮了積極作用。

　　中央文件明確的要求。為更好地發揮市場和政府兩個作用，加快我國城鎮基礎設施建設，黨的十八屆三中全會改革決定首次明確：(1)明確國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革;(2)消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法;(3)建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。黨的十八屆五中全會通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》要求，要創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。

　　政府工作報告的部署情況。《2014年國務院政府工作報告》提出，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。《2015年國務院政府工作報告》提出，在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式。《2016年國務院政府工作報告》提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。

　　特許經營與PPP的關系。三中全會改革決定提的是特許經營，包括2014年政府工作報告也是提特許經營。2015年以后，無論是中央文件還是政府工作報告，都不再提特許經營，但這并不是要將特許經營與PPP對立起來，更不能因為今天的PPP就否定了昨天的特許經營，或者二者完全是兩回事。實際上，中國能在過去2年內走完了發達國家幾十年才能完成的PPP制度建設，這主要得益于過去30年國內特許經營的實踐探索，通過國家部門規章、地方條例、政府規章等形式，使得PPP的基本制度得以確立，PPP與特許經營是繼承與發展的關系，PPP是特許經營的升級版。

　　從中央的文件要求、國務院的政府工作報告部署，以及2014年以來國務院、財政部、國家發改委就推進PPP出臺的一系列文件和舉措看，結合社會資本的訴求，“十三五”期間我國PPP投資的可能趨勢如下：

　　一是制度更加完善，管理更加規范透明，PPP投資環境更加良好。近年來，特許經營立法已進入全國人大的三年立法計劃，國家發改委、財政部分別就特許經營、PPP開展立法調研，并取得了階段性進展。實際上，兩部門的立法沒有本質上的不同，只是立法切口的大小不同，PPP的立法范圍和難度更大一些，到底以哪一部法律名稱出臺，最后要看全國人大立法機構、國務院法制部門的協調結果。但可以肯定的是，既然PPP(特許經營)已進入了人大的立法計劃，“十三五”出臺的可能性極大，將會進一步引導和規范PPP項目發展，使其全生命周期管理的過程更加透明，PPP市場的投資規則更加公開、公平。

　　二是PPP投資范圍更加廣泛，社會發展領域將是關注點和難點。過去國內特許經營項目主要集中在有收費機制的高速公路、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等市政基礎設施領域，運作模式和管理制度相對較為成熟。隨著居民生活水平提高，對文化、體育、養老、醫療等公共服務提出了更高需求，客觀上需要引進社會資本加快相關設施投資建設。“十三五”規劃建議明確了公共服務供給的改革方向，即能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。相信未來政府會推出包括博物館、體育館、醫院、學校等在內的社會領域項目，用PPP模式投資建設和運營。但也有不少難度，政府不能做甩手掌柜，要加強監管和績效考核，加快相關事業單位改革，引逼社會資本提供更好的公共服務。

　　三是金融支持舉措更加接地氣，PPP投資退出渠道更加豐富。PPP項目與傳統政府融資平臺項目的投融資方式不同，除了政策性金融機構要加大支持力度外，商業銀行的貸款審核方式、貸款條件需率先改革。同時，要豐富和完善PPP投資的退出渠道，比如設立PPP資產交易平臺，降低社會資本的并購成本，提高其市場化配置資產的效率。

　　四是政府監管能力將大大提高，PPP投資行為更加理性和規范。推廣PPP模式，不僅僅是解決融資問題，更重要的是要倒逼政府加快職能轉變，加強事中事后監管。去年以來，國內有近千個項目簽約落地和開工建設。“十三五”期間將有大量PPP項目建成運營，如果政府對相關設施運營行為、績效的考核和監管能力不足，社會資本逐利的本性，將可能在提供公共服務的過程中過分的降低成本而導致服務質量的降低。因此，政府需要加強自身的監管能力建設，引導和規范社會資本的投資行為，促進理性投資和良性運營管理。