公私合營(Public-Private-Partnerships，以下簡稱"PPP")，是指基于公共部門與私營部門信任，以優勢互補、利益共享、風險分擔為前提，向公眾提供公共服務而建立的一種長期的合約關系。現階段我國PPP項目實踐仍處在探索階段，截至2015年11月末，全國已簽約PPP項目329個，占推介項目總數的31.5%，而很多地方的PPP項目與社會資本達成初步意愿的僅占10%至20%，在項目實施中仍面臨不少制約因素。

　　制約因素

　　(一)缺乏相關配套制度保障與統籌，增加項目運作難度。我國PPP發展總體缺乏國家層面的統籌規劃和法律制度。在項目實施中存在與現有法律法規的沖突以及相關部委間的行政沖突。例如，實踐中不少PPP項目違反《公司法》規定要求投資人承擔無限連帶責任，與成立項目公司進行風險隔離的基本精神相違背。社會資本與政府簽訂的特許經營合同發生爭議時能否申請仲裁或提起民事訴訟，在《行政訴訟法》和財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》中有不同規定。財政部和發改委分別出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中對PPP合同指南存在沖突或不同解釋。

　　(二)第三方專業評估不足，決策缺乏科學依據。PPP項目的方案設計非常復雜，涉及多個領域，項目可行性評估與財政承受能力論證具有很強的專業性，需要專業的第三方機構進行論證評估，而當前技術、法律、財務等相關機構的缺失，使得項目大多缺乏充分評估，政府簽約方專業人才資源缺乏，難以保證項目規劃和決策的科學性。例如，某市污水處理廠BOT項目中，公共部門在確定項目收益率時，相關論證不充分，將項目收益率定在8.5%，對其他因素考慮不完全，在項目實施中可能增加政府成本。

　　(三)契約精神欠缺，阻礙PPP項目發展。公共部門失信行為是影響PPP項目實施效果的原因之一。據調研了解，政府為了吸引資金降低短期融資壓力，經常會作出超出能力的承諾，而后又不履行或拒絕履行合同約定，契約精神欠缺，給PPP項目帶來不利影響。以某市一新區管委會引入民營企業聯合修建道路建設項目為例，公共部門在無任何解釋的情況下，將本該30日完成的審計決策拖延了近3年，使項目公司無法按照約定及時收回投資。且在后期的爭議過程中，公共部門不顧協議約定以及事實情況，故意設置障礙，導致社會資本參與的熱情和程度大大減弱。

　　(四)成熟盈利模式尚在探索，各方參與度有待提高。社會資本參與度不高主要體現在：一是當前政府推出的多數PPP項目并非社會資本期望介入的低風險、高收益的優質項目，社會資本可選項目較少。二是PPP項目大多帶有公益性質因而收益率普遍不高，加之現金流估算受政策不確定性影響較大，制約社會資本的參與積極性。

金融機構參與度不高的主要原因：一是當前PPP項目管理模式缺乏具體的操作指引和指導建議，金融機構介入PPP項目難度大。二是商業銀行仍然依靠抵押品、擔保品來確保資產質量，尤其是在政府項目上，大多簡單依靠政府承諾函或土地抵押等的做法，難以適應銀行現有貸款審批和風險管控機制。三是法律法規、風險分擔機制缺失，使得金融機構需要承擔較大的風險因而對PPP項目融資多持觀望態度。

　　政策建議

　　(一)健全完善PPP項目相關制度，規范項目發展。一是盡快出臺PPP的上位法，規范PPP項目發展，將重點放在程序方面，制定全面的規則與標準體系，形成公開透明、清晰有效的政策制度環境。二是健全PPP項目的評估論證機制，積極引入第三方專業評估機構，從最初的項目設計到融資結束，根據PPP項目的融資成本、預期收益、市場前景及成功經驗等內容，對項目進行風險識別和整體評估，包括定價機制、運營成本、風險分擔等要素，提升項目規劃和決策的科學性。同時，推動建立有公信力的地方政府信用評價體系，增強地方政府的法律意識、契約意識和市場意識，避免失信行為。

　　(二)發揮公共部門職能作用，建立公平合理的合作機制。政府一方面應將風險小、投資收益高的優質項目推給社會資本，從而提高社會資本參與PPP項目的積極性和主動性。同時學習利用私營部門的生產與管理技術方面的優勢，提高公共物品的供給效率。另一方面，需著重完善包括風險分擔、利益分享等方面的配套機制，強化包括安全、服務、環保等內容的項目監管。

　　(三)針對PPP項目特征，創新金融產品與服務。一是發改委、財政部以及金融監管部門等要加強PPP項目與融資機構的對接。二是商業銀行可以采用資產證券化和項目收益債券等創新融資工具，或利用產業基金、信托等通道對接PPP項目的融資需求，還應嘗試主要靠收費權、合同預期收益、保險權益轉讓及直接介入權等綜合增信擔保措施，根據融資項目風險實現差異化定價。三是證券公司可以通過提供IPO保薦、并購融資等投行業務及資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入，為PPP項目提供多渠道的融資路徑。四是保險公司可開發信用險種為PPP項目的履約風險和營運風險承保，適時推進險資參與PPP基金的長期投資。